协同、紧凑-——香港新市镇发展与港铁建设回顾

文/殷子渊 YIN Ziyuan

深圳大学建筑与城市规划学院, 博士,高级工程师

※ 国家自然科学基金“基于可达性叠加效应的深港轨道站域空间发展潜力评价研究”（编号51578335）

摘要：20世纪下半叶是香港高速发展的时期，政府通过发展公共交通协同新市镇建设满足700万人居住并保留了67%的土地绿化覆盖。梳理新市镇发展与港铁系统建设的历程，能够在不同发展阶段分析轨道系统如何支持和促进新市镇发展；解读轨道站建设与周边区域发展的时空关系，能够证明轨道站导向的土地同步开发更有利于促进车站区域形成紧凑城市形态。理论和政策的研究、明确的实施主体和清晰的开发策略促进了香港轨道与城市发展的协同，实现了投资经济效益和居民出行效率的双赢。

关键词：新市镇、港铁、轨道加物业、协同、紧凑

一、概况

21世纪，人口快速膨胀、生态系统面临巨大威胁，如何利用最少的陆地空间支持大量的城市人口活动，是亚洲人口高密城市发展必须面对的课题。香港是高效率的国际化城市，总面积约1100多平方公里，总人口超过700万，绿化覆盖率约达67％。40多年的新市镇持续发展、土地集约开发、建立公交优先的运输体系是香港发展的重要经验。1990年开始的机场核心项目（HKACP），其中东涌线的建设直接引导了以东涌为代表的新市镇建设和大型综合交通建筑体的发展[i]，轨道交通规划与市镇发展达到了高度同步的程度，支持香港城市高效率运作。2015年香港运输署统计每天超过500万人次使用轨道（含轻铁）出行，其中轨道系统分担了41%的公交出行。借助于轨道系统的全面发展，香港有效地制约了私家机动车辆的发展，2015年6月香港机动车辆共714927台，比十年前增加不足23%，私家车人均拥有比例增加幅度不到7%，显示了合理协调土地规划和公交体系的运行对于城市整体发展影响深远。

香港新市镇建设和轨道系统发展受到大量国际相关理论和研究的影响。英国霍华德(Ebenezer Howard )1898年在《明天的花园城市》提出花园城市设想，新市镇和卫星城的理论和实践应运而生。20世纪80年代末到90年代Duany Plater-Zyberk（DPZ）提出了“交通邻里设计理论（Transition Neighborhood Development, or TND）”; Peter Calthorpe在1986年《可持续发展的社区》[ii]提出美国的新城市主义主张，1993年在《下一代美国大都市地区：形态、社区和美国之梦》[iii]提出公交主导的发展单元（Transit -Oriented Development, TOD）观念，这些研究从本质上都致力于研究通过交通发展结合土地开发的可能性, 解决现代城市发展导致的混乱，及扩张导致的中心衰败等一系列问题[iv]。比较典型的“TOD”定义是指一个紧凑布局的、功能混合的社区，以一个公共交通站点为社区中心，通过合理的设计，鼓励人们较少地使用汽车，更多地乘坐公共交通。Micheal Bernick及Robert Cervero提出以轨道站为主要核心，结合相应的商业及必要的生活配套设施（社区中心等）形成居住区核心区域，鼓励居民以轨道交通为出行工具[v]。人口密度较高的日本，1965年底开始建设位于东京都市圈（距东京30~40km）的多摩新城（TAMA New Town），中等密度、规划人口41万、总用地30km²[vi]。新加坡的新市镇建设亦开始于20世纪60年代，配合“居者有其屋”（Home Ownership Scheme）计划解决了大量国民的居住问题。新镇建设坚持土地使用高密度原则，市镇中心与轨道站、公交换乘站和商业中心紧密结合。亚洲经济腾飞和城市人口的膨胀是新市镇和轨道建设的重要时空背景。

二、 香港新市镇建设和轨道系统的发展

1.初期阶段（20世纪70年代中期及以前）

20世纪30年代香港政府受英国花园城市规划思路影响，开始了新城镇的规划。 1943年英国政府基于日本可能战败、香港面临光复的背景，开始考虑战后香港的管理形式，二战后港英政府着手研究解决一些列城市问题。40年代后的20年里，香港与其他迅速发展的亚洲都市一样面临着城市人口快速增长带来的大量社会问题[vii]。

1948年港英政府委托英国规划师亚拔高比（Abercrombie）完成的《亚拔高比报告》中提出新市镇建设的必要性。1953年，首个卫星城镇观塘开始建设，由于距离九龙较近，没有被设计成自给自足的社区，主要是补充城市工业土地的不足[viii]。荃湾、葵涌在1959年确定为适合新市镇发展区域[ix]，1961年居民有84,000人。1960年代末，香港的土地发展规划体系初步成型[x]。1970年代初，观塘新市镇出现了由于物流为主导的交通问题，休闲和餐饮设施不足、停车空间也非常缺乏[xi]。观塘的问题提供了重要经验，市镇建设必须紧密结合交通同步发展。吸取观塘新市镇早期建设密度偏低、交通设施规划不足的经验，沙田、屯门和荃湾几个70年代开始建设的第一批新市镇普遍提高了建筑容积率，同时充分考虑公共交通与新市镇发展的互动作用。

20世纪60年代，港英政府基于经济发展对城市交通带来的巨大压力，委托Freeman, Fox, Wilbur Smith & Associates开始香港铁路系统的研究，1965年开始的轨道建设研究指出如果荃湾至九龙的铁路建设完成可以直接促进荃湾市镇的发展[xii]，轨道发展结合市镇建设促进了人口的发展，1970年人口已经升至290,300人（包括青衣）。依托九广铁路（KCR，现更名为东铁）规划的沙田新市镇（Sha Tin New Town）始建于1970年代初，大埔（TaiPo）、上水粉岭 (Fanling-Sheung Shui)始建于1970年代末。

2. 全面发展阶段（1970年代中期至1990年代初）

20世纪80年代是香港铁路加速发展的阶段，观塘、港岛、荃湾各线基本完成、结合电气化的广九铁路初步形成香港轨道系统的框架。1983年广九铁路电气化以后，结合公屋建设沙田人口再次迅速增加，大埔、上水、粉岭等市镇结合车站逐渐形成了市镇中心，以车站为核心的轨道市镇（Rail Town）形态基本形成(图1)。1980年代末香港轨道系统主要网络基本形成，包括九广铁路、荃湾、观塘、港岛等线路总长超过了80km。覆盖了港岛、尖沙咀的主要区域以及除了屯门以外的市镇。1988年新界西北区域建设完成了36km长的轻轨，连接屯门、天水围和元朗的主要区域，以天水围为代表的公屋发展紧密结合轻铁线路，围绕各个车站建设并形成了各类商业、生活和教育设施中心。

土地紧缺促使香港紧凑发展，大量紧密结合轨道站的上盖物业在这个阶段开始涌现，初期有代表性的是1980年九龙湾车站建成的上盖物业德福花园和荃湾站结合港铁车厂的大型物业绿杨新邨（Luk Yeung Sun Chuen, 1983 and 1984），这些项目初步尝试了“轨道+物业”（R+P）策略，该策略让港铁公司使用轨道站周边土地溢价进行轨道系统建设的同时，强化港铁系统的经济效益和社会效益双赢。车站建设和周边土地同步开发、车站和物业开发主体统一是实现紧凑形态的重要前提，港铁公司通过分包港铁物业开发权联合其他投资实体共同开发更加高效率的轨道站、商业和办公或住宅综合体。在观塘线的蓝田车站（Lam Tin，1989）上，长江实业投资建设了汇景花园（Sceneway Garden，1992）（图3），杏花新城（杏花村站，1987年）、新翠花园（柴湾站，1988年）、峻峰花园（，）等都是以“轨道+物业”方式发展的代表，紧密结合轨道站的高密度发展是香港城市拓展和市镇中心形态的演变趋势。

图1 港铁网络和新市镇区域示意

3. 完善与拓展阶段（20世纪90年代以后）

20世纪90年代后香港完成了东涌线、西铁和将军澳线、马鞍山线等支线的建设，截至2015年初，线路总长为177.4km，以站点为中心的500m半径覆盖了超过45%的居民住宅（不含轻铁、机场铁路）。同期，多数早期开始建设的香港新市镇发展趋近成熟，屯门、荃湾等九个新市镇在21世纪初已经有300多万人口（占香港总人口47%）居民居住其中（表1）。多年的轨道建设与大部分新市镇建设紧密结合构成香港高效率的城市结构，荃湾（青衣）、沙田、大埔、上水、粉岭、将军澳和东涌都具有代表性。

在“轨道+物业”策略的基础上，以东涌、青衣、九龙和香港各站为代表，依托车站进行大规模综合发展，形成紧凑的轨道综合体，同时以车站为导向对周边步行系统和城市设计进行了相应调整。

表1：香港新市镇人口规模（网络收集结合2011年香港人口普查数据推断）

三、 港铁对新市镇建设和城市形态的促进和影响

梳理时间脉络可以发现港铁系统的发展和新市镇建设之间存在紧密的互相促进和影响作用，其特征可以归纳为：以轨道站为核心发展并形成市镇中心、形成紧凑的轨道上盖物业、车站及周边综合发展。

1.以轨道站为核心的市镇建设和中心形成

配合规划政策的引导，轨道站对城市空间的集聚有很大的影响作用，突出特征是（1）围绕轨道站周边形成相对外围区域更高密度的土地开发；（2）社会服务和生活设施在站点周边的集聚；（3）结合城市更新和改造过程实现空间和社会经济活动在车站周边的集聚。东铁线上（原广九铁路）的粉岭-上水市镇车站附近的建设过程可以代表性地反映以上特征（图2），1980年代两个车站区域几乎还是空白，随着广九铁路电气化成为高运能客运线，目前可以清晰地看到围绕两个车站形成了高密度的居住区；土地规划示意图显示站点周边均为高密度居住用地。

在不同发展程度的区域，轨道站发挥的吸引作用程度也不同，因为城市中心密度高、发展比地铁早，所以港岛线和荃湾线在城市中心区域建设的站点对周边难以形成结构和密度的紧凑特征，吸引力在更新改造中逐步显现，旺角站朗豪坊是比较典型的案例。

 
图2 粉岭、上水车站周边发展变化

2.港铁上盖物业促成城市紧凑形态

以上盖物业为代表的车站综合发展是香港城市地标的代表，在所有80多个港铁车站中，有近40%修建成不同紧凑程度的综合发展，最突出的是1998年启用的东涌线，31.1km长、共有9个站，其中东涌站商业综合体（东荟城）结合周边居住建筑初步形成东涌市镇；香港、九龙、青衣三站建设成为超大型城市轨道综合体，南昌站（建设中）做了相似规划。 九龙站的综合发展体现了“轨道+物业”策略的独特作用，在站体规划建设期间已经考虑了上部建筑空间的结构和设备空间，通过上部开发权的招标，协调了多个开发商,共同建设完成了近168万平方米、共22栋超高层塔楼的超大型综合体（图3），尽管在城市空间方面的评价尚需进一步探讨，但该项目通过集约开发土地、协调各方利益，实现了经济效益和社会效益的双赢。


图3 九龙站城市环境与群体空间结构示意

3. 以港铁站为导向的综合发展

纵观“轨道+物业”策略和TOD理论，建立以轨道站为核心的城市空间结构必将有利于城市可持续发展协同土地开发利用，在多数香港港铁车站周边形成的紧凑城市形态和轨道的高效率是很好的说明。在土地开发和市镇建设伊始，以轨道站为导向的指导思想就用于引导项目规划方案的制定，有利于促进形成以车站为核心的城市结构和功能设施布局。东涌市镇与东涌线的规划同步推进，研究者提出对东涌市镇原有土地规划进行调整，紧密结合东涌站形成以东荟城发展为核心的高密度的轨道站综合体，建设更加舒适、便捷的步行与周边、在青衣站、香港站和将军澳站也有类似的介入和规划调整[xiv]（图5）¹³。

 

图4 东涌站港铁介入规划调整对比


图5 将军澳站港铁介入规划调整方案比较

四、结论

世界上人口密集的大都市几乎都在亚洲，大城市无序蔓延已经导致了诸多城市问题（如交通堵塞、居住环境恶化、犯罪率上升等）泛滥。香港利用新市镇与轨道系统协同发展基本解决了人口增长的居住问题，是研究城市可持续发展的有价值案例。归纳几十年的发展经验，城市空间与轨道建设的协同发展离不开政策研究、实施主体、策略制定几个方面。

对于城市发展基本规律的认识和相应理论的不断研究是城市规划政策制定的基础。在香港城市拓展和新市镇建设过程中，新市镇规划和城市轨道系统的研究和规划虽然分别具有独立性，但两者之间在时空关系上有着紧密的配合和联系，香港城市拓展历程中，新市镇和轨道系统的研究被不断推进和修订：1964年开始的《香港乘客运输研究》（Hong Kong passenger transport survey）初步提出轨道框架，1970年完成的《集体运输计划总报告书》根据实际发展提出了修改建议，轨道系统“分期兴建”并确定“早期系统”规模；1976年提出《香港整体交通研究》和“修正早期系统”；同年，《土地利用计划书》（Colony Outline Plan）制定完成，1974年修订版完成（Hong Kong Outline Plan），明确规划标准和发展策略，完善了早期城市规划和市镇建设中的问题。1972年的《十年房屋计划》（Ten year housing target programme）中提出建设自给自足型新市镇配合公屋建设[xv]。1989年完成《第二次整体运输研究》确定了东涌西铁和将军澳等线路、1999年发布了《第三次整体运输研究》提出充分运用铁路并使其成为客运系统骨干，《铁路发展策略2000》及《铁路发展策略2014》明确了未来结合新市镇建设和城市拓展进一步完善轨道系统。大量的针对规划和城市问题的研究成果和政策在各个方面相互交织，其中新市镇和轨道系统始终是解决基本城市问题的关键环节。

轨道规划和建设在多数城市面临着各方工作和利益协调的巨大困难。香港政府早期全资拥有地下铁路公司，2000年上市（更名为“港铁”），政府仍然持有76%的股份，并通过港铁公司实现投资、建造、运营和管理。独特的背景使港铁公司成为政府、社会、开发商之间有效沟通的桥梁，政府通过土地开发权转让给港铁公司，使其通过“轨道+物业”方式获得土地溢价，同时赋予其规划、开发招标的权利控制和管理项目，实现社会效益和经济效益的双赢，简化了各方利益的主体和协调程序，便于协同发展理念的贯彻。

以轨道站为核心紧凑发展的策略促进车站与城市空间紧密结合、提高出行效率。面对城市复杂的发展背景，在不同时期、不同地点，车站与周边空间的关系存在不同的问题，树立公共交通为核心的土地开发思想，港铁站紧密衔接城市空间，为市民出行提供便利，商业活动、土地和房屋租金也有获益。因此，紧凑发展的策略在规划、城市设计、交通换乘等方面得到了多方位的贯彻（图6），同时高效率公交出行抑制了机动车的快速增长，实现了超过90%的公交出行分担比例。

 

图6 东涌站剖面示意；车站与城市空间紧密联系（图片来自Ten Years Ten Cities—The Work of Terry Farrell & Partners 1991~2001年）

回顾40多年香港新市镇和轨道系统的建设过程，理论研究和紧密结合自身城市特征的政策制定是重要核心。2007年9月，规划署发表“”，提出未来将要发展洪水桥、古洞北、、以及坪輋／打鼓岭，其中、以及坪輋／打鼓岭新市镇是以「三合一」的模式发展，在未来洪水桥新市镇将会和天水围新市镇（西铁及轻铁沿线）慢慢融合发展，成为一个大型的新市镇。该报告同时在附件中给出未来铁路发展的计划，至2020年，将完成沙中线、观塘线支线、北环线、广深港高铁香港段、西港岛线、南港岛线（东段）等；至2030年，将完成北港岛线和南港岛线（西段）。这些铁路的建设一方面将尽端式的轨道线路倾向于形成环线，同时为新界北包括临深圳河套地域和港岛西部的发展提供可能（图7）。其后《铁路发展策略2014》确定至2031年铁路网络的总长度会进一步增加超过300km，届时会覆盖全港人口75%，而就业岗位区域亦达85%的范围。

图7香港铁路未来发展示意

参考文献：

[i] Xue C. Q.L., Zhai H.L., Roberts J. An Urban Island Floating on the MTR Station-A Case Study of the West Kowloon Development in Hong Kong[J]. URBAN DESIGN International, 2010:1-17, Macmillan Publishers Ltd.

[ii] S., Calthorpe P. [M]. Sierra Club Books, 1986.

[iii] Peter Calthorpe. The Next American Metropolis: Ecology, Community, and the American Dream[M]. New York, Princeton Architectural Press, 1993.

4 沙里宁. 城市：它的发展、衰败与未来[M]，中国建筑工业出版社

[v] Bernick M, Cervero R. Transit Villages-in the 21st Century [M]. New York: , 1997.

[vi] 崔昌律，冯利芳. 多摩新城-日本[J]. 世界建筑, 1983(06):P52~55.

[vii] Dwyer, D. J., ‘Problems of Urbanization: The Example of Hong Kong’ . in Land Use and Resources: Studies in Applied Geography [M]. Institute of British Geographers, Special Publication No. I, , London, 1968: P169~185.

[viii] Lai D. C. Y., Dwyer, D. J. Kwun Tong, Hong Kong: A Study of Industrial Planning [J]. Town Planning Review, 1965(35): P299~310

[ix] Lai D. C. Y., Dwyer, D. J. Tsuen Wan, A New Industrial Town in Hong Kong [J]. Geographical Review, 1965(54):P 122~127.

[x] Bristow R. Land-use Planning in Hong Kong: History, Policies and Procedures [M]. Oxford University Press, 1984:P 101.

[xi] Wigglesworth J. M. The Development of New Towns. in Asian Urbanization A Hong Kong Casebook, edited by Dwyer D. J. [M]., Hong Kong University Press, 1971:P 53~55

[xii] Freeman, Fox, Wilbur Smith AND Associates, Hong Kong Mass Transport Study, Hong Kong, 1967.

[xiii] Tang, B. S., Chiang, Y. H., Baldwin, A. N., and Yeung, C. W. Study of the Integrated Rail-Property Development Model in Hong Kong, Research Center for Construction & Real Estate Economics. Department of Building & Real Estate, the Hong Kong Polytechnic University, 2004.

[xiv] 姚展.香港轨道交通与土地综合发展的理念与应用[J].城市导刊，2008(1):P25~32

[xv] Ng K. New Town Development as A Decentralization Strategy: Their Impact on Hong Kong. Thesis of master of City Planning , the University of Manitoba, Canada, 1989.

（此专栏刊登于《住区》杂志总第72期《路轨上的城市》专刊）

《住区》杂志

微信号：communitydesign

如果您需要更多信息请联系我们

If you need more details, please feel free to contact us.

点击“阅读原文”进入《住区》微店购买链接